Was will die Bundesregierung beim "autonomen Fahren"?

Zum Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 12.2.2021 zum autonomen Fahren (Bundesratsdrucksache 155/21)

Worum geht es? Hintergrund automatisiertes Fahren

Beim automatisierten Fahren – der Begriff autonomes Fahren ist m.E. bewusst irreführend bzw. missverständlich, da autonom eigentlich jede*r Autofahrer*in fährt – unterscheidet man 5 Stufen der Automatisierung (eine gute Übersicht findet sich hier: Autonomes Fahren: 5 Level zum selbstfahrenden Auto | ADAC). Die Stufen 1 und 2 sind Fahrassistenzsysteme, Tempomat, Spurhalteassistent, Abstandshalter und Notbremsassistent (das bezeichnet man auch als Längs- und Querführung eines Fahrzeuges) – DAS ist durchaus sinnvoll, weil es zusätzliche Sicherheit bringt, falls der*die Fahrer*in unaufmerksam ist. Stufe 3, die 2017 im deutschen Recht legalisiert wurde, erlaubt das kurzzeitige Loslassen des Lenkrades, wobei der*die Fahrer*in jederzeit unverzüglich das System übernehmen muss, wenn die Technik am Ende ist. Die neue S-Klasse von Mercedes ist seit 2021 das erste Fahrzeug, dass diese Funktion auf Autobahn anbietet (wegen internationalen Rechts aber nur bis 60 km/h - was auf Autobahnen wenig Sinn macht - und nicht an Baustellen, Tunneln). Mit diesem Gesetzentwurf soll nun die 4. Stufe legalisiert werden, Deutschland wäre damit das erste Land der Welt, dass hierfür einen allgemeingültigen Rechtsrahmen schafft. (Stufe 5 bedeutet komplett fahrerlos, kann ohne Lenkrad gebaut werden, fährt immer und überall autonom – DAS ist definitiv noch Zukunftsmusik! s.u.).

Stufe 4 bedeutet, dass in bestimmten Anwendungsbereichen (z.B. auf Autobahnen, die technisch am einfachsten sind, weil hier nur Autos verkehren, oder im Parkhaus) oder in bestimmten Gebieten (z.B. Messegelände o.ä.) generell der/die Fahrer*in die Hände vom Steuer lassen kann – oder es gar keine/n Fahrer*in mehr gibt! Denn es gibt zwei technische „Pfade“, der eine besteht darin, private Pkw noch komfortabler zu machen, mit eben der Möglichkeit, ab und zu – vor allem auf Autobahnen, oder beim Einparken, die Hände vom Steuer nehmen zu können – der andere bedeutet, dass – bei Stufe 4 begrenzt auf bestimmte Einsatzgebiete – Autos als Robo-Taxen unterwegs sind. Ersteres ist eher das Modell der deutschen Industrie, letzteres das des Silicon Valley, wo auch schon einiges Testläufe stattfinden, Waymo scheint hier am weitesten zu sein.

Was regelt der Gesetzentwurf?

Der Gesetzentwurf liest sich so, als ob es insbesondere darum geht, Fahrzeuge als Robo-Taxen (oder für Lieferdienste oder auf Werksgeländen) in bestimmten Gebieten zu erlauben und nicht darum, den anderen Pfad, die Nutzung als Privat-Pkw und insbesondere den Verkehr auf Autobahnen zuzulassen. Der Gesetzentwurf (bzw. die Anlage) sagt zwar, dass diese Fahrzeuge auch noch manuell, also aus dem Auto heraus lenkbar sein sollen, aber es scheint so zu sein, dass es hier nicht um den Regelbetrieb geht. Werden sie von außen gesteuert, gelenkt dann mit 6 km/h, was OK ist, das ist Fußgängergeschwindigkeit.

Eine Technische Aufsicht soll den Verkehr überwachen, das wird dann so ähnlich wie bei der Flugsicherung sein. Diese muss „unverzüglich“ eingreifen können, wenn das System an seine Grenzen stößt oder Verkehrsregeln missachten werden müssen, um weiterzukommen. Wenn z.B. auf einer Landstraße ein Auto oder ein Trecker die Spur blockiert und das Fahrzeug eine durchgezogene Linie überqueren muss, um weiterfahren zu können, geht das nur mit Freigabe, „Erlaubnis“ von außen, denn diese Fahrzeuge müssen so programmiert werden, dass sie sich an alle Verkehrsregeln halten.

Der Gesetzentwurf betont nun zwar, dass er den Anwendungsbereich vor allem im ÖPNV sieht, also z.B. als Flotte kleiner Fahrzeuge – Robo-Taxen – die Personen befördern. Ausgeschlossen ist ein Einsatz als Privatfahrzeug nicht. Der Bundesverband Verbraucherzentrale (vzbv) sagt in seiner Stellungnahme richtigerweise, man müsse den Einsatz auf den ÖPNV beschränken. Der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) hat sehr viele Fragen, kritische Anmerkungen zu Details, der Verband der Automobilindustrie hingegen fordert unbedingt den Einsatz auch für Privatpersonen. Klar, damit will man Geschäfte machen! Vorsprung durch Technik, deswegen will die Bundesregierung in vorauseilendem Gehorsam auch den Rechtsrahmen schaffen, damit die Unternehmen Sicherheit haben, Absatzmärkte zu finden.

Die möglichen Einsatzgebiete sind hier sehr vage formuliert, letztlich sollen die Länder festlegen, wo diese Fahrzeuge fahren können. Grundsätzlich gibt es drei Möglichkeiten, die eine ist, die Fahrzeuge fahren immer die gleiche Strecke, die zweite ist, sie fahren zwar immer von A nach B, können aber zwischen verschiedenen Routen wählen, und die dritte ist ein tatsächliches Bedienungsgebiet mit freier Wegwahl.

Der Verkehrsausschuss des Bundestages wird zu diesem Gesetzentwurf am 3.5.2021 eine öffentliche Anhörung durchführen, auch auf unseren Wunsch hin. Es stellen sich hier viele Fragen. Die Haftungsfrage scheint zentral zu sein, denn sie soll weiter von den Herstellern auf die Betreiber verlagert werden, wogegen sich der VDV vehement wehrt, weil die Betreiber ja gar keinen Einfluss auf die Funktionsfähigkeit hätten. Auch die Gebühren werden als zu hoch angesehen.

Bewertung

Grundsätzlich ist der Weg den Klimawandel durch Technik aufzuhalten zu wollen der Falsche, er wird nicht ausreichen. Eine effizientere Antriebstechnik macht noch Sinn (wenn die Pkw nicht gleichzeitig größer und schwerer, sondern leichter werden und sie nicht mehr, sondern weniger werden), aber die Digitalisierung und Automatisierung von Pkw hat eigentlich gar keinen positiven Effekt bzw. nur vermeintliche: Das Auto wird besser und bequemer und es wird deswegen mehr Auto gefahren werden.

Stufe 4 ist in bestimmten Anwendungsbereichen wie als Robo-Taxi in begrenzten Gebieten oder – wenn es denn unbedingt sein muss – auch auf Autobahnen noch eher unkritisch – auch wenn letzteres definitiv nicht unsere Richtung ist. Unser politisches Ziel ja nicht ist, Autofahren noch bequemer zu machen, was letztlich zu längeren Strecken insbesondere beim Pendeln führen könnte und damit die Verkehrswende torpediert. Aber diese Bequemlichkeit, bei langen Strecken die Hände vom Steuer nehmen zu können, ist technisch machbar und wird kommen – da macht es aus meiner Sicht wenig Sinn sich zu „verkämpfen“ (bei bzw. gegen die Stufe 5 hingegen sehr wohl, s.u.). Unklar ist allerdings, ob das mit diesem GE überhaupt geregelt wird.

Sinn machen Robo-Autos, wenn überhaupt, nur als Robo-Taxen in Regie der öffentlichen Hand. Leider setzen auch die Anbieter des „RidePooling“ wie UBER & Co. langfristig auf diese Technik und die Testflotten in den USA sind ebenfalls kommerzielle RidePooling-Anbieter, nur eben ohne Fahrer*in (wobei die meisten noch eine Person zur Sicherheit an Bord haben, Waymo aber nicht mehr). Die gerade beschlossene Novelle des Personenbeförderungsgesetzes (19/26175 - Gesetzentwurf: Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts - 26.01.2021 (bundestag.de)), geändert durch den Änderungsantrag der Koalition: 1927288.pdf (bundestag.de), darin ab Seite 5) schränkt diese Flotten privater Betreiber leider nicht wirklich ein, auch wenn es durch den Änderungsantrag nun immerhin ein – leider zu schwaches – Schwert gegen UBER & Co. gibt (siehe dazu Artikel). Eine Schwemme von taxiähnlichen Verkehren (mit und ohne das Fahrtenteilen oder RidePooling) droht bereits ohne das automatisierte Fahren Taxen und den ÖPNV zu ruinieren. Werden die Angebote deutlich billiger, droht ihr Untergang. In der Studie Grundlagen für ein umweltorientiertes Recht der Personenbeförderung | Umweltbundesamt (UBA Texte 213/2020, S. 185) heißt es zu diesem Szenario: Mehr Mobilität bei noch viel mehr Verkehr. Entscheidend halte ich dennoch noch vor der Technik, also ob diese Angebote mit oder ohne Fahrer*in angeboten werden, die Frage, WER diese Flotten betreibt. Eine unregulierte, gewinnorientierte Plattform oder die öffentliche Hand, die entscheidet, wann und wo diese Flotten in Ergänzung des öffentlichen Verkehrsangebotes fahren?

Beim Modell Robo-Taxen stellen sich einige weiterführende Fragen zum Geschäftsmodell. Vorangetrieben werden sie ja, weil sie deutlich günstiger sein sollen, weil sie ohne den größten Kostenblock, die Fahrer*innen auskommen. Hier muss man natürlich zunächst die technische Aufsicht gegenrechnen, wobei mir nicht bekannt ist, wie viele Fahrzeuge eine Person gleichzeitig beaufsichtigen kann, denn falls mehrere auf einmal in einer kritischen Situation sind, wird es brenzlig. Wer achtet zudem z.B. darauf, dass die Insassen angeschnallt sind, wer sortiert vergessenes Gepäck und wer reinigt die Fahrzeuge wann. Andererseits gibt es damit schon Erfahrungen aus den USA. Mir nicht bekannt ist allerdings, wie hoch die Kosten dafür sind, jedenfalls sagen Studien, dass diese nicht zu unterschätzen sind und der vermeintliche Kostenvorteil der Robo-Taxen gar nicht so groß ist. Zumal die Fahrzeuge wegen der zusätzlichen Technik auch deutlich teurer sind und deswegen auch bis zu 15% mehr Energie verbrauchen, was nicht nur schlecht fürs Klima ist, sondern auch Kosten verursacht. Ich vermute stark, dass Daten zu den tatsächlichen Betriebskosten auch nicht so gerne weitergegeben werden, den Unternehmen sitzen Investoren im Nacken, die auf die Zukunft wetten, da werden die Unternehmen sicher alles dafür tun, ihr Modell als erfolgversprechend darzustellen – und hohe Betriebskosten passen da nicht gut ins Bild. Jedenfalls bietet Waymo seinen Service für etwa die gleichen Kosten an wie UBER & Lyft, BILLGER ist es also (noch?) nicht!

Wir lehnen in diesem GE insbesondere den möglichen Einsatz der Fahrzeuge für Privatpersonen ab und wollen ihn – wenn überhaupt – auf den ÖPNV begrenzen. Vor allem im Hinblick darauf, dass wir nicht wollen, dass private Pkw mit Stufe 5 – so sie denn je kommt – eingesetzt werden (s.u.). Zudem überzeugt hier das Argument des vzbv, dass davon ausgegangen werden muss, dass Privatpersonen diese Funktion dann auch außerhalb der ausgewiesenen Bereiche nutzen würden, wie es bei den Tesla mit einer Technik etwa auf Stufe 3 auch immer wieder vorkommt. Was dann Unfälle zur Folge haben kann, gerade weil die „unverzügliche Übernahme“ in Situationen, wo die Technik an ihre Grenzen kommt, sehr gefährlich ist, weil das die in dem Moment z.B. entspannt Video schauenden Menschen dann überfordert. Allerdings gäbe es dagegen die Möglichkeit des Geofencing, also dass die Fahrzeuge nur in den zulässigen Bereichen fahren können. Das ist mit dem Gesetzentwurf zwar möglich, aber nicht vorgeschrieben.

Der Anwendungsbereich für dieses Gesetz wird vermutlich eher experimentellen Charakter haben, er schafft einen Rechtsrahmen für bereits laufende (eher „niedliche“) Versuche mit Robo-Taxen bzw. „people-Movern“ wie den „Olli“ (Home · Local Motors). Es kann natürlich auch sein, dass US- oder chinesische Firmen mit ihren Flotten nach D drängen werden, aber SOOO WEIT sind die technisch auch noch nicht, dass sie hier Geld verdienen könnten. Es kann eher als Versuch eingeschätzt werden, solche Versuche auch in Deutschland zu initiieren. Dafür allerdings sind die Bedingungen – insbesondere zur Haftung – wenig hilfreich. Diesbezüglich ist der Gesetzentwurf eher so gestrickt, dass die Hersteller schnell und günstig an Test-Reviere für ihre Fahrzeuge kommen können und weniger die öffentliche Hand, der ÖPNV, hier versuchsweise Zusatzangebote auf die Beine stellen kann. Vor dem Hintergrund, dass sich auch die Hersteller überlegen, wie sie in Zukunft ihr Geld verdienen können, macht es natürlich Sinn, dass das de facto von BMW geführte Verkehrsministerium den mit erheblich besserem finanziellen Polster ausgestatteten Herstellern einen Vorteil verschafft, bzw. genauer: potenziellen Anbietern der öffentlichen Hand das Leben schwer macht, während es für die Hersteller egal wäre, ob sie das aus der linken Tasche als Hersteller oder aus der rechten als Betreiber zahlen müssen.

Ausblick: das vollautomatisierte Fahren – die Stufe 5

Problematisch ist die Stufe 5, weil eine Begrenzung des Einsatzes dieser Fahrzeuge auf die evtl. sinnvolle Anwendung als Robo-Taxen nicht klappen wird. Die Industrie hat bereits über 100 Mrd. € investiert, mindestens die gleiche Summe ist noch nötig. Dieses Geld will die Industrie natürlich erwirtschaften durch den Verkauf von Fahrzeugen, dazu brauchen sie den Absatz an Privat-Pkw. Die Prognosen für Mehrverkehr durch diese Technik, wird sie auch privat genutzt, sind sehr groß. Weil diese Fahrzeuge dann auch viel leer unterwegs wären, zur Parkplatzsuche, zum Abholen oder bringen von Kindern oder Mobilitätseingeschränkten, und weil mehr Menschen fahren könnten. Deswegen darf es keinen Einsatz der 5. Stufe, der vollautomatisierten Fahrzeuge, für Privatpersonen geben. Anders formuliert, kommt die Technik der Stufe 5 müsste man privat-Pkw eigentlich verbieten, damit der Klimaschutz nicht verunmöglicht würde. In einer Diskussion sagte ein Teilnehmer, Stufe 5 sei der Terminator des Verkehrs, den man verbieten müsste – dem kann ich mich nur anschließen!

Die Technik ist auch noch längst nicht ausgereift, immer und überall fahren zu können. Auf der einen Seite machen vor allem die europäischen Städte große Probleme, Forscher gehen davon aus, dass man Leitplanken bauen müsste um die Menschen von den Autos zu trennen – das Gegenteil dessen, was wir wollen! Auch das deutsche Wetter mit Regen, Nebel und Schnee macht große Probleme (die Versuche finden nicht zufällig im sonnigen Texas statt), weil die Sensoren dann nicht richtig arbeiten können, wofür es als Notfalloption einen „digitalen Zwilling“ der Straßen geben soll, die Fahrzeuge würden dann nicht auf Sicht, sondern nach digitaler Karte fahren. Die zu erstellen kostet aber sehr viel – wer soll diese tragen?

Skeptisch ist die Technik auch deswegen zu sehen, weil die angeblichen Effizienzsteigerungen nicht so groß sind und sie durch die zusätzliche Technik (Kameras, Sensoren, Rechenkapazitäten) aufgefressen werden. Effizienteres Fahren steht zudem eben in Konflikt mit den Mehrverkehren. Die Parkplatzsuche verursachte nur etwa 1% des CO2-Ausstoßes von Pkw, das ist auch kein Argument bei den bis zu 15% mehr CO2-Ausstoß durch die Technik!

Und auch ein Mehr an Sicherheit wird es erst dann geben, wenn ALLE Fahrzeuge so unterwegs sind, keine Menschen mehr „stören“, sei es am Steuer oder als Fußgänger oder Radfahrer. Außerdem ist die Technik sehr teuer, weil auch die Infrastruktur digitalisiert werden muss – Kosten, die die nach Wunsch der Hersteller natürlich die öffentliche Hand tragen soll. Und auch das Versprechen von mehr Sicherheit ist nur bedingt glaubhaft, vor allem solange diejenigen, die dies als Argument für die neue Technik anführen, vom Tempolimit nichts wissen wollen, der einfachsten, billigsten und am schnellsten umsetzbaren Maßnahmen für mehr Verkehrssicherheit.

Wir müssen JETZT in die Verkehrswende investieren, mit den bestehenden Techniken und Möglichkeiten. Dazu braucht es natürlich mehr Geld, um auch auf dem Land vernünftige Angebote zu bekommen (das wird jetzt rechtlich zum Glück einfacher mit dem neuen Personenbeförderungsrecht, s.o.). Wir können nicht noch 15 Jahre auf eine Wundertechnik warten, die dann evtl. doch nicht kommt und wir haben Jahre verschenkt. Die Regierung setzt ausschließlich auf Technik, weil das für den Staat vermeintlich „billiger“ ist und man sich nicht mit den Autofahrer*innen anlegen muss. Das wird den Klimawandel aber nicht stoppen.

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